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简论《民法典》与国土空间规划的关联性

2022-05-24 16:37 新土地规划人 宁波市自然资源和规划局

“《中华人民共和国民法典》已经全国人大通过,将于2021年1月起施行。《民法典》处理民事关系,同时民事关系及民事权利与行政立法和行政行为也有着诸多关联性。本文首先分析《民法典》与物权法律及行政法律的关系;然后阐释《民法典》涉及国土空间规划的主要内容,并探究国土空间规划实施中的若干民法问题及解决思路;最后探讨国土空间规划体系与《民法典》相关条款的衔接问题。本文旨在从规划专业角度深化对《民法典》的理解,并希冀有助于推进我国的空间规划制度建设。”

2020年5月,第十三届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国民法典》(简称《民法典》;以下对各单行法律也均用简称),这是我国第一部以法典命名的法律,是规范各类民事活动、指导民事特别法律法规制订及相关司法解释的基础性法律。我国早已确立了建设社会主义法治国家的目标,以人民为中心是最根本的治国理念;国家宪法和各类民法单行法在保障人民群众根本利益方面已经发挥了重要作用,具有广泛的社会影响力。在此基础上,编纂一部统一的《民法典》,可以更为有效地规范民事行为和调节民事关系,因而这是实现国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措。

《民法典》所针对的民事关系及民事权利与行政立法和行政行为也有着诸多关联性。以依法编制和监督实施国土空间规划为例,相关的行政机关依法施行空间资源用途管制,必定会涉及到对民事主体的土地、房屋等财产权利的规制;同时,国土空间规划的立法和行政行为也需要遵循和衔接《民法典》所确立的原则和规则,以避免发生减损民法规定的民事权利的行政行为。《民法典》与国土空间规划的关系由此可见一斑。在《民法典》即将施行之际,本文讨论《民法典》与国土空间规划的关系,旨在从规划专业角度深化对《民法典》的理解,并希冀有助于进一步推进国土空间规划的制度建设。

《民法典》与物权法律及行政法律的关系

《民法典》与物权法律

经多年酝酿,我国于2007年制定了《中华人民共和国物权法》。《中华人民共和国物权法》中的大量条款是关于土地、房屋等空间对象物权利的占有、使用、收益和处分的规定,因而与空间规划的关系极为密切。物权法律属于民法的范畴,《民法典》正式施行后,《中华人民共和国物权法》即废止;关于物权的规定则纳入了《民法典》(第二编“物权”)。

《民法典》的起草过程及对物权的认识

1954年,在中华人民共和国法制建设的初期就开始了民法典的第一次起草;在当时搞计划经济的政策背景下,借鉴前苏联的民法典立法模式,提出了总则、所有权、债、继承这四编;但否认民法是私法,对物权的概念也认识不清。1962年的第二次起草则更为强调计划经济,将“自然人”“法人”“合同”等法律概念以“个人”“单位”“关系”等计划经济用语来替代,反映了中国当时的政治经济特色。其后,起草工作多年处于停滞状态。

“文革”结束后的1979年,民法典第三次起草,期间借鉴了西方国家及我国台湾地区的民法体例。但鉴于当时的体制机制和经济社会关系尚处在快速变化之中,全国人大采取了先制定民事单行法、待条件具备后再制定民法典的方案。至1985年,基于民法草案完成了《民法通则》编制,对民事主体、民事行为、民事权利、民事责任等基本内容作了规定,可谓建立了当代民法的一般性规则。随后,除先行制定和施行的《婚姻法》(1980)、《继承法》(1985)、《专利法》(1984)、《商标法》(1982)外,还分别制定了《收养法》(1991)、《担保法》(1995)、《合同法》(1999)等民法单行法。当时对物权法的制定也有过较多讨论,但由于对保护私人财产权利的意见分歧较大,物权法迟迟未能出台。

市场经济下的财产权利问题逐渐凸显,物权立法势在必行

随着改革开放的逐步深化和社会财富的不断增长,非公经济和私人财产权利的法定地位亟待明确。1993年《宪法修正案》首次明确了“国家实行社会主义市场经济”;与市场经济相联系的是多种所有制经济的发展壮大和对合法私人财产权利的承认和保护。为了适应经济体制的深刻转型,1998年国家立法机关开始了第四次民法典的起草;但最终由于对法典的内容争议较大而未能完成;仍恢复至原定的“成熟一个通过一个”的立法路径。在此背景下,单行的《中华人民共和国物权法》制定被提上了议事日程,并终于取得了突破性进展。2007年3月,第十届全国人大第五次会议表决通过了《中华人民共和国物权法》,同年10月1日起施行。

为了适应日益复杂的经济社会关系,2014年党的十八届四中全会再次明确提出要“制定民法典”;拟采取“先编制总则、再整合其他各编内容”的思路进行编制。2017年3月,第十二届全国人大第五次会议通过了《民法总则》;至2020年,各分编均已经编纂完成;2020年5月28日,第十三届全国人大第三次会议审议通过了《民法典》,2021年1月起施行。

根据《民法典》第二条的阐述,民法本质上是规范民事主体的人身关系和财产关系的法律体系。在《民法典》颁布之前,《中华人民共和国物权法》是民法体系中用来调整不动产和动产在内的公民有形财产关系的法律规范,它通过明确物的归属和利用,体现民事主体对土地、建筑物等特定的物享有的支配和排他的权利。随着依法治国观念的不断强化,《中华人民共和国物权法》已经成为了保障民事主体合法财产权利的重要基石。与此同时,《中华人民共和国物权法》与《城乡规划法》等行政立法也是相衔接的。例如《中华人民共和国物权法》规定,“物权的取得和行使,应当遵守法律,尊重社会公德,不得损害公共利益和他人合法权益”(第七条),“其他相关法律对物权另有特别规定的,依照其规定”(第八条)。这些规定均在《民法典》中得到了延续。

目前的《民法典》共七编,包括了总则编、物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编;这是在诸多单行法的基础上形成的结构体系,同时也是结合了当前经济社会发展中的新问题及司法实践而进行的制度创新和完善,具有很强的针对性。

“物权编”在《民法典》中位于总则编后的第一位,继承了原《中华人民共和国物权法》中的总则、所有权、用益物权、担保物权、占有等5个分编的体系结构。其中,对业主建筑物区分所有权、住宅建筑用地使用权、土地经营权、居住权等内容做了部分修改;在第二百零七条中明确规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护,任何组织或者个人不得侵犯”,较《中华人民共和国物权法》的相应表述增加了“平等”两字,彰显了法律的公平原则和建设法治国家的要义。

《民法典》与行政法律

民法有时被称为“私法”,公法与私法的法律分类方式起源于古罗马,直至近现代仍应用于大陆法系国家。一般而言,公法界定和限制国家公权力,规范公共利益和私人利益的关系,包括宪法、刑法、行政法和诉讼法;私法调整和保障公民权利,规范私人与私人之间的利益关系,即民商法。从法律效力上来说,民法典“根据宪法”制定,其效力仅低于宪法。因此从立法上讲,民法需接受宪法的指引,民事主体需在宪法框架下行使权利。在法律的适用和内涵上,公法与私法的关系主要指“国家干预”思维下的行政法律与“意思自治”思维下的民法之间的关系。行政机关是国家权力的运行者,行政法律通过规制主体的行为,使得公权在法定范围内运行。民法的核心思想是自由与自治,通过对行为进行界定和限制来划定根据自由意志支配和使用权利的界线,保障公民权利在合法的框架下不受损害。

如何平衡公法与私法历来备受学界关注,并认为应被科学合理地纳入到民法典的制定中[1-2]。美国学者凯尔森·汉斯认为,行政法律与民法典的区别,只是法律创制的方式不同,本质上都是国家意志的产物,公法与私法具有一元性[3]。德国公法学者施密特·阿斯曼认为行政法和民法在功能上没有本质差别,都是对市民间利益冲突进行调整和规范的法律手段,只是自发实施与行政干预的调控手段与受约束程度不同[4]。因此在民法典中适当嵌入“行政法律规范”是合理且正当的。具体立法表现方式主要有以下3种:

(1)通过法律原则宣告。如《民法典》总则第八条规定了“民事主体从事民事活动,不得违反法律,不得违背公序良俗”。其中所称的法律包括了行政法律法规;“公序”即公共秩序,自然包括公共行政管理秩序。同时《民法典》取消了《民法通则》中将稳定性较弱的国家政策作为民法法源的做法。即“法无禁止即可为”,民事主体依据民法典指导和预测行为;同时,民事权利的行使边界由宪法和行政法所规定,民事权利只有在规定的范围内才可能实现。

(2)通过内设强制性规定。例如《民法典》物权编第二百四十四条规定,“国家对耕地实行特殊保护,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量”;第二百九十三条规定,“建造建筑物,不得违反国家有关工程建设标准,不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照”。实际上,物权本身就是要排除任意不特定第三人的绝对权,并为体现对国家、社会、他人利益的保护而实施行政干预,包括对权利的主体、客体、内容和目的等加以限制。

(3)通过“引致”为行政法留有接口。如《民法典》总则第十一条规定,“其他法律对民事关系有特别规定的,依照其规定”。为确保体系完整和结构健全,相邻权、土地权、环境权等介于公法与私法之间的权利关系在《民法典》中只是确定了基本规则,具体规定则是留有接口,可通过“引致”的方式衔接其他行政法律法规。如第三百六十三条的“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理的法律和国家有关规定”;第三百三十二条的“前款规定的承包期限届满,由土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包”。

由此可见,行政法与民法可形成“相互依存、相互支援的补强关系”[5]。

《民法典》中

涉及国土空间规划的主要内容

在《民法典》的七编内容中,第一编总则中的若干条款与国土空间规划有一定关联性,如规定了“民事主体从事民事活动,不得违反法律”“应当有利于节约资源、保护生态环境”“处理民事纠纷,应当依照法律”。这里或是为民事主体设定了遵守法律(包括国土空间规划相关法律)的义务,或是以“绿色原则”为民事主体设定了保护生态环境的义务。与国土空间规划直接相关的内容则主要分布在第二编物权编、第七编侵权责任编中。

物权编

物权编根据物的归属分为通则、所有权、用益物权、担保物权和占有5个分编。物权编与国土空间规划的关系极为密切,国土空间规划的立法和规划编制、实施等均要遵循及衔接物权编的有关规定。阐述如下:

(1)所有权,指民事主体对自己的物依法享有占有、使用、收益和处分的权利。其中一般规定第二百四十三条、二百四十四条、二百四十五条分别对征收集体土地、私有房屋及其他不动产、对耕地的特殊保护和严格限制转为建设用地等做了原则规定。第二百四十七条至第二百五十四条规定矿藏、水流、海域、无居民海岛、国防资产,以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有。第二百六十条、二百六十二条则明确了集体所有的不动产和动产类型,以及对集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等行驶集体所有权的规定。

针对建设用地,第二百七十一条至第二百七十六条对业主的建筑物区分了所有权,规定了业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利;沿用了《中华人民共和国物权法》所创设的“建筑区划”概念,明确“建筑区划内的道路,属于业主共有,但是属于城镇公共道路的除外;建筑区划内的绿地,属于业主共有,但是属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外;建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有”。第二百八十八条至第二百九十六条则是关于不动产的相邻关系问题,规定不动产权利人对相邻权利人用水、排水、管线、采光、通风等提供必要便利;同时也规定了法律、法规对处理相邻关系有规定的,依照其规定。从而也就衔接了国土空间规划的管控机制。

(2)用益物权,指对他人所有的物依法享有占有、使用和收益的权利。一般规定中第三百二十五条明确“国家实行自然资源有偿使用制度”,与之相联系的是自然资源的使用权和所有权分离,包括海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和滩涂养殖、捕捞的权利等。第三百四十五条明确规定,“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”,即建设用地使用权具有空间属性。第三百四十七条至第三百六十一条规定了建设用地使用权的出让、划拨等设立方式,出让合同一般条款,登记生效的物权设立制度,以及“房地一体”的流转规则。第三百五十条的“建设用地使用权人应当合理利用土地,不得改变土地用途;需要改变土地用途的,应当依法经有关行政主管部门批准”。与之相联系的便是规划行政权力对建设用地使用权的直接干预和用途管制。

用益物权与居住权也有关联。居住权是我国民法中首次设立的一种权利,本质上接近德国民法典的“限制的人役权”制度,是以满足生活居住需要为基础,对他人住宅享有占有、使用的用益物权。《民法典》中明确了居住权合同条款、权利设立及消灭,以及“不得转让、继承、出租”等限制性规定;这些规定对于公租房等保障性住房的规划编制和实施有重要指导意义。此外,地役权是通过合同约定,依托相邻的供役地,提升需役地效益的用益物权;《民法典》第三百七十二条至第三百八十五条规定了地役权合同条款、权利设立及消灭,以及“不得单独转让、抵押”等附属性要求。在我国,迄今建筑物所有权人之间主要依据法定的相邻关系对不动产设定权利义务,且不能与空间规划所规定的条件相悖,因而民事关系往往会转变成行政关系,从而很容易产生行政诉讼。今后似可在规划立法及行政管理中,衔接《民法典》的有关条款来解决地役权利及相邻关系方面的矛盾。

(3)担保物权,指债务人不履行到期债务或发生约定情形,担保物权人依法享有就担保财产优先受偿的权利,包括抵押权、质权、留置权。涉及国土空间规划的内容主要体现在对担保物权中的物的类型的规定,第三百九十五条至第三百九十九条规定,“建筑物和其他土地附着物、建设用地使用权、海域使用权等”可以抵押,“乡镇、村企业的厂房等建筑物需与其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”;“土地所有权,宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权等不能抵押”。抵押行为客观上可能会导致建筑物及土地、海域使用权依据民法的流转(如因债务人不履行到期债务,抵押权人可以依据抵押合同的约定处置抵押财产),因而国土空间规划管理的制度设计必须要与之相衔接,例如规划许可应是针对物的管理规定,而不仅是针对现时的建设单位或个人,从而确保规划在持续的实施中不会走样。

侵权责任编

侵权责任编的设置旨在调整不同侵权行为产生的民事关系;其中将环境污染和生态破坏责任列为了一种单独的侵权类型。但环境侵权兼具“公”“私”属性,主要是因为实施的侵权行为一般通过环境污染或生态破坏的结果而间接对不特定多数人的环境权益造成损害,加之民事主体之间可能存在着地位不对等情形,所以需要分别赋予非直接利益关系人的公益性社会组织和未履行法定职责的行政机关作为环境公益诉讼的原告和被告资格;这也就与国土空间规划及相关专项规划的监督实施等产生了联系。《民法典》主要对举证责任、多人侵权的责任归属、责任承担方式和赔偿费用种类进行了规定,在国土空间规划领域的执法和诉讼过程中需要关注这些规定。

国土空间规划实施中的

民事关系难题及解决思路

在我国,国土空间资源归国家和集体所有,国土空间规划是对国土空间资源用途的统筹与调控;各级政府通过编制国土空间规划和施行行政许可、行政登记、行政强制、行政处罚、行政诉讼和行政赔偿等公权干预行为而对空间资源的占有和使用进行管理。国土空间规划的实施,主要是对行政权力的应用,但亦涉及若干民事关系,并存在若干难题。在《民法典》出台后应探讨新的解决思路。

相邻关系的行政调节与民事约定

相邻关系是指毗邻的不动产所有人或使用人之间给予便利和接受限制的权利义务关系,主要包括相邻用水、通行、环境污染、管线、日照与通风等。在《民法典》以前的《民法通则》和《中华人民共和国物权法》中均明确了相邻关系的协调原则。我国司法实践中多借鉴日本学者加藤一郎提出的容忍限度理论对相邻关系进行解释,即相邻的不动产各方对于日照、景观等相关权益负有一定程度上的包容义务,这种义务需要控制在一个合理的限度内[6]。在城市快速发展和建设量剧增的背景下,规划行政主管部门根据法定规划和技术规范等核发规划行政许可,明确建筑密度、开发强度等规划条件;而规划建设领域的技术规范是编制规划和合法性审查的主要依据,同时也是司法机关判断行政许可是否有效,进而判断相邻关系是否侵权的裁判依据。从而私法领域的相邻关系便转化为公法上的行政许可效力问题。

以多年来争议较多的相邻日照纠纷为例,基于《城市居住区规划设计标准》规定的“2小时”日照时间这一最低标准,经过行政许可的建设行为即使影响了相邻住户的既定采光、日照权益,司法裁决中也一般主张行政许可有效,即最低日照标准成为相邻关系中的容忍限度[7];但现实中也存在这样的案例,即虽然满足技术标准,但对相邻建筑造成较大日照影响,法院基于公平合理原则仍可判决给予补偿①。由此也可见,限制建筑物的最低技术规范标准可能无法成为实质上的民事权利义务平衡点[8];导致无论法官怎么判,都可能会引发某一方权利人的不满及据理维权。实际上建筑区划内涉及房屋间距、高度、密度、眺望权、停车位等相邻关系问题,并非都适合采用强制性标准来规范;2017年版《标准化法》也明确提出“国家鼓励采用推荐性标准”。在此情形下,结合《民法典》的实施,在国土空间规划编制和实施中似可考虑引入民事约定,即以公平交易的方式来达成民事权利义务的平衡,并以此作为规划行政许可的前置条件。

总之,在市场利益主体极其多元的背景下,为了贯彻宪法精神和适应《民法典》的施行,规划行政主管部门应该成为多元主体利益的协调者,充分尊重公民和法人的物权,并注重对社会弱势群体的保护。因而,在国土空间规划的法制建设和实施中,不仅要有国家利益和行政机制的思维,也要有民事权利的思维;在国土空间规划的制度建设和实施运作中,不仅要有完善的规划行政程序,而且也应当引入必要的民事约定规则[9]。

行政征收的“公共利益”准则及程序性抉择

国土空间规划编制和实施涉及到大量的土地和房屋权属变更,与政府部门主导的一级开发相联系的是土地和房屋的行政征收。《民法典》基本沿用了《中华人民共和国物权法》的规定,即“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的,应当给予公平、合理的补偿”。具体的征收可包括将集体所有土地征收转换为国有土地和征收国有土地上的房屋两种,已经分别在《土地管理法》(2019年修订)和《国有土地上房屋征收与补偿条例》(2011年修订)中作了程序性规定。

我国法律平等保护民事主体的财政权利,因而规定了征收必须以公共利益目的和必要性为前提。为此《土地管理法》第二条第四款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”,但没有列举什么是公共利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条则列举了6种公共利益情形,并规定符合其中之一的,“由市、县级人民政府作出房屋征收决定”。以此推论,公共利益以外的土地和房屋等不动产的所有权或用益物权的转移不属于行政征收范畴②,而是属于平等民事主体之间的捐赠或市场交易行为,属于《民法典》合同编有关条款的调节对象。

目前存在的问题,一是对集体土地征收,以及对国有出让土地使用权提前收回的“公共利益需要”尚没有明确定义,行政权力的边界不清,难免会造成对农村集体和其他权利人的民事权利的侵害。二是国有土地上的房屋征收的“公共利益”的列举过于宽泛,诸如“由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要”“由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要”“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。如此,事实上几乎所有的商业性开发都可以在公共利益的名义下实施行政性征收,民事权利的空间则被大为压缩。

目前,仅对国有土地上的房屋征收补偿争议有一定的救济程序。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定,“因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案”。司法实践中则通常以90%以上住户签订协议作为是否批准行政强制行为的标准③。

为了落实《民法典》所要求的平等保护“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权”,需要进一步完善土地、房屋等不动产的征收制度。法律所确定的“公共利益需要”准则非常重要,但对其加以定义是一件非常复杂和困难的事;实际上对什么是公共利益可以有非常多的解释。就法律的确定性要求而言,对什么是公共利益加以列举是最理想的状况,但难以做到。公益性的道路、市政设施、公园、学校、医院、图书馆等设施建设是公共利益可能不会有争议,但是搞开发区建设、引进外资企业,或是引进商业办公项目,是不是“公共利益的需要”可能就会有争议。招商引资、商业性开发,有利于发展地方经济和带来税收,并可解决就业问题,是或不是“公共利益”,似不能简单下定论。

借鉴国际经验,可探索基于“程序公正”的思路来破解这一难题:其一是公众参与,即通过多种方式的公众参与来达成共识;其二是司法或准司法程序,即在听证的基础上由法院或仲裁机构来定夺[10]。

国土空间规划体系建设与

《民法典》相关条款的衔接

与空间资源相关的民事权利的实现,离不开《宪法》和《民法典》的保障,同时亦有赖于国土空间规划的科学规范和清晰界定。在建设社会主义法治国家的进程中,空间规划要积极为民事活动提供框架,国土空间规划体系建设则要注重与《民法典》相关条款的衔接。下文从规划法律法规体系和规划编制与实施管理体系两个层次作阐述。

规划法律法规体系

国土资源管理与空间规划的事权涉及到各方面事务;在国家宪法之下,多年来形成了以《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》等行政法为主体,由相关行政法规、部门规章和技术规范所共同组成的庞大行政法律法规体系。与此同时,立法体制也在演进,例如据2015年修订后的《立法法》,“设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护事项制定地方性法规”(第七十二条第二款)。在立法主体多层级的同时,亦要防止和克服法制不统一或碎片化的趋向。在构建“多规合一”的统一国土空间规划体系的背景下,必须加快规划法制建设,以规范国土空间规划工作,并赋予其应有的权威性。

具体而言,在中央作出建立国土空间规划体系并监督实施的决策部署后,就要抓紧制定《国土空间规划法》等法律。有关学者认为,除规划编制、实施管理的程序性内容外,《国土空间规划法》还需明确规划权的权利内容和调整对象等实体内容[11];还有专家提出,要以土地发展权、土地相邻权、土地征收权为规制主体[12]。界定空间权的主体,确定建设用地使用权取得的空间权利的行使范围等,均关系到民事权利。基于物权法定原则,公权对私权的干预行为要有限制;因而,国土空间规划立法势必要与《民法典》物权编的有关条款相衔接。

与国土空间规划相关的《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《森林法》《草原法》《海岛保护法》《农村土地承包法》等各类空间和资源管理专项法律,也要与《民法典》中有关不动产物权的确权登记、集体土地流转和入市等方面的规定相统一。要依据《民法典》,并以《不动产登记暂行条例》为基础,完善居住权、地役权等权利的设立规则,包括纳入确权登记内容,明晰登记效力、登记管辖、法律责任等,从而维护社会经济秩序,并确保空间规划的落地实施。在条件成熟时,应制定《不动产登记法》。

在此基础上,还要对行政法规及地方法规,以及对原国土、住建、环保等部门发布的部委规章等加以梳理,以衔接《民法典》及新的国土空间规划立法。如根据《民法典》第三百五十九条,关于住宅建设用地使用权届满后“续期费用的缴纳或者减免,依照法律、行政法规的规定办理”的规定,要及时制定住宅建设用地使用权到期后的有偿续期规则,以避免地方行政的困惑及民事权利行使的紊乱。此外,针对征收拆迁及安置、低收入群体和外来群体居住权等政策和操作办法,地方立法机关和政府可依据《立法法》主动制定地方性法规和政府规章。但地方立法不得与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触,涉及民事权利的内容则要衔接和落实《民法典》的规定。

规划编制与实施管理体系

目前,国土空间规划的“五级三类”编制体系已经较为明确。空间规划编制需要以资源环境承载能力和国土空间开发适应性的评价结果为基础,需要制定生态功能保障、资源利用上限、环境质量底线的基本要求和控制指标;在市县国土空间总体规划编制中,划定“三区三线”体现了底线思维,这可谓是国土空间规划应对环境污染和生态破坏侵权的公权响应。

在详细规划和规划实施层面,需要将地下地上的全部空间要素纳入规划编制中来,通过对周边环境影响、开发潜力、公共设施承载能力的评估,明确各地块的空间开发强度、建设量、特殊保护、生态修复等规划管制内容,以及不同层次空间的通道、出入口等衔接规则和相邻义务。详细规划确定的地块规划条件,一是可纳入建设用地出让合同,相关民事权利及行为要受到《民法典》合同编的有关条款所规范;二是作为规划许可管理的依据,成为民事主体空间行为的约束边界。按《民法典》的规定,民事主体的房屋、土地等财产权利以及其他合法权益受法律保护,这里的“合法”包括了符合法定规划和依法作出的规划许可。为了切实维护公民和法人等民事主体的合法权利和权益,在规划编制、审批、许可和批后管理的各个阶段,规划行政机关需要通过听证、公示、展览、座谈等多种公众参与形式来听取意见和尽到说明义务,并保障公众的知情权及行政复议权和诉讼权。

针对自然资源开发与保护的规划实施与监督环节,首先要明确自然资源的所有权。根据《民法典》第二百零九条,“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但是法律另有规定的除外”;同时也规定,“依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记”。除了所有权,不动产物权还包括用益物权。《民法典》物权编第三百二十四条规定,“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源,组织、个人依法可以占有、使用和收益”。在这一情形下,国家拥有所有权的自然资源的用益物权也应该纳入统一的登记制度。

有学者认为,不动产登记更多是反映经济利益目的和对私法性收益的保护,而自然资源登记则是向公法性管理“山水林田湖草”生命共同体目标转变[13]。基于这一思路,自然资源统一登记应与市县域国土空间规划编制相衔接,以自然生态空间为登记单元,从而保证国家公园、自然保护区、自然公园等空间的生态功能完整性。同时,还要将自然资源登记单元与规划的空间用途管制信息系统相关联,以确保国土空间规划所确定的用途、生态红线等管制要求和特殊保护规定能够得到全面执行。

结语

在“以人民为中心”的新时代发展中,《民法典》的颁布和施行有着现实和深远的意义,必将在“保护民事主体的合法权益,调整民事关系,维护社会和经济秩序”等方面发挥重要作用。在空间规划和管理方面,从“多规合一”试点到建立统一的国土空间规划体系,其根本目的都在于规范公权力的运用,从而提高国家治理体系和治理能力的现代化水平。

在建设社会主义法治国家的进程中,《民法典》的颁布施行可谓为国土空间规划体系建设提供了与民法的衔接契机。为了更好地规范包括空间规划权在内的公权力,保障公民的合法民事权利,国土空间规划体系的建立和实施需要与《民法典》的有关条款充分衔接。总体而言,本文的论述尚偏于原则,今后还需要针对规划立法、规划编制和实施管理等具体环节深化和细化主题讨论和规则建构。


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